РЕШЕНИЕ

 

№ 1255    25.06.2018 годинаград Бургас

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - БУРГАС, XIX АДМИНИСТРАТИВЕН СЪСТАВ, на тридесет и първи май две хиляди и осемнадесета година, в публично заседание в следния състав:

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ХРИСТО ХРИСТОВ

ЧЛЕНОВЕ:   1.  ЧАВДАР ДИМИТРОВ

2. МАРИНА НИКОЛОВА

 

секретар:  Ирина Ламбова

прокурор: Христо Колев

сложи за разглеждане докладваното от съдия Марина Николова адм. дело номер 746 по описа за 2018   година.

 

Производството е по реда на чл. 191, ал. 2 от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

         Образувано е по протест на прокурор от Окръжна прокуратура -Бургас, във връзка с преписка изх.№ 560/2018 година на Административен отдел при ОП - Бургас срещу чл.14, ал.6, изр.2 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (Правилника), приет с решение по протокол № 3/03.12.2015 година на Общински съвет - Средец, както и по допълнителен протест, с който се оспорва и чл.81, ал.2 от същия правилник.

         В протеста се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорените разпоредби от Правилника, като постановени в противоречие с материалноправни разпоредби и несъответстващи с целта на закона. Наведени са аргументи, че чл. 14, ал. 6, изр. 2 от Правилника е в противоречие с нормативен акт от по-висока степен, а именно: чл.24, ал.3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). По отношение разпоредбата на чл.81, ал.2 от Правилника, в допълнителния протест се сочи, че съществува нарочна уредба, относно командироването извън територията на страната, а именно: в чл. 6, ал.1, т.2 от Наредба за служебните командировки и специализации в чужбина, в която норма е посочено, че заповедите за командировки в чужбина за общинските съветници се издават от кмета на общината. Т.е. различното разрешение на местния орган на власт, не съответства на Наредбата и е противозаконно. Относно командироването без напускане на пределите на Република България в протеста се посочва друг регламент – Наредба за командировките в страната, като според оспорващия в него няма изрична регламентация относно това кой издава командировъчната заповед на общинските съветници, поради което се предлага, че следва да се приложи по аналогия, същото разрешение, което е дадено и с Наредба за служебните командировки и специализации в чужбина, т.е. заповедта за командироване отново да се издава от кмета на общината. Предлага се да бъдат отменени разпоредбите на чл. 16, ал.6, изр.2 и чл.81, ал.2 от Правилника като незаконосъобразни. Претендират се съдебно – деловодни разноски.

         В съдебно заседание, представителят на Окръжна прокуратура – Бургас поддържа подадения протест.

         Ответникът - Общински съвет – Средец, редовно призован, не изпраща представител. С писмена молба вх.№ 3813/02.04.2018г. процесуалният представител на ответника е изразил становище за неоснователност на протеста. Представил е административната преписка по приемане на правилника.

         По делото са представени и приети писмени доказателства, съдържащи се в административната преписка по издаване на оспорения нормативен акт.

         Административен съд - Бургас, като взе предвид доводите на страните, съобрази събраните по делото доказателства и закона, намира за установено следното:

         От административна преписка се установява, че на първото заседание на Общински съвет – Средец, с решение № 2 от протокол №1 от 05.11.2015г., е избрана временна комисия за изработването на проект за Правилник за организацията и дейността на Общински съвет - Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. На заседание на 13.11.2015г. временната комисия е приела проекта на Правилника и с решение в възложила на председателя да внесе в Общинския съвет докладната записка и предложение за приемане на проекта за Правилника.

         В изпълнение на решението, председателят на временната комисия е внесъл в Общински съвет – Средец докладна записка с вх.№ 98-00-169/17.11.2015г., с която на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА е внесъл за обсъждане проекта на Правилника и е предложил неговото приемане (л.6 и л. 45). По делото към административната преписка по приемането на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация са приложени и мотиви за приемането му (л.34).

         На заседание на 03.12.2015г. Общински съвет – Средец, с решение №3 от протокол №2 е приел Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, като от общо 17 общински съветници са присъствали 16, всички гласували „за“ (л. 8 и л.73).

         При така установената фактическа обстановка, съдът прави следните правни изводи:

         Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с решение №3 по протокол № 2/03.12.2015г. на Общински съвет – Средец е подзаконов нормативен акт, чието оспорване пред съда е регламентирано в дял трети, раздел ІІІ,  чл. 185-194 от АПК.

         Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения, а съгласно ал.2 прокурорът може да подаде протест срещу акта.

         Според чл.187, ал.1 от АПК, упражняване на процесуалното право на протест в този случай не е обвързано с преклузивен срок.

         Предвид това, протеста на прокурорът от Окръжна прокуратура - Бургас е процесуално ДОПУСТИМ, като подаден от надлежна страна, имаща право и интерес от направеното оспорване.

         Разгледан по същество е ОСНОВАТЕЛЕН.

         Съобразно чл.168, ал. 1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващите, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорените разпоредби на Наредбата, на всички основания по чл. 146 от АПК.

         При проверката за законосъобразност на издадения подзаконов нормативен акт съдът следва да провери издаден ли е от компетентен орган и в предписаната от закона форма, спазени ли са процесуалноправните и материалноправните разпоредби.        

         Настоящият съдебен състав намира, че Правилникът е издаден от компетентен орган - това е Общински съвет - Средец, който съгласно чл. 21, ал.3 от ЗМСМА притежава правомощия да издава правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Същият е постановен и в изискуемата от закона специална форма. При приемането е спазена и изискуемата от закона специална форма.

         С разпореждане № 1400/23.03.2018г. съдът е задължил ответната страна да представи пълната преписка по приемане на правилника, предмет на протеста, включително и доказателства за пълното и точно изпълнение на изисквания на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА. От страна на Общински съвет – Средец, е изпратена административна преписка, поради което съдът приема така представената преписка по приемането на нормативния акт за пълна.

         Съобразно събрания по делото доказателствен материал, настоящият състав намира, че при приемането на Правилника са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила - издаден е в разрез с императивните норми на  чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от ЗНА, което води до неговата незаконосъобразност и представлява самостоятелно основание за неговата отмяна.

         От представените по делото писмени доказателства не може по безспорен начин да се установи, че с представените с преписката копия от компютърна програма на л.35 и л.36 от делото, е изпълнено вмененото с чл.26, ал.2 от ЗНА /в приложимата редакция/ задължение, а именно „преди внасяне на проекта на нормативен акт за издаване от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта“. Т.е публикуването в интернет следва да се извърши 14 дена преди внасянето на проекта на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган и да не се обсъжда преди този срок да е изтекъл. Съдът намира, че  независимо от наличието на проект на Правилника и мотиви към него, същият не е бил публикуван по предвидения в закона ред. В подкрепа на този извод следва да се посочи и това, че дори чисто хронологично от датата на приемане на проекта от временната комисия – на 13.11.2015г. до внасянето на докладната записка за разглеждането му в Общинския съвет не са изтекли предвидените 14 дни.

         Съгласно разпоредбата на чл.26, ал.1 от ЗНА /в приложимата редакция към момента на приемане на Правилника, ДВ бр.46/2007 година/ изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В ал. 2 е предвидено, че преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Законодателната идея на чл. 26, ал.2 от ЗНА е да се осигури възможност на заинтересуваните лица да упражнят своето право на участие в производството по подготовката на актовете, засягащи законните им интереси. Публикуването и разгласяването на проекта на акта представляват начина, чрез който се проявява принципът за откритост и съгласуваност, съдържащ се в чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Задължение да следи за спазване на цитирания принцип има органът, притежаващ правомощието да приеме или не дадения проект. Дейността на органа следва да бъде съобразена също така с основните принципи на чл.4, чл.8 и чл.12 от АПК - за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Процедурата, касаеща приемането на нормативния административен акт, е регламентирана императивно, за да се защити публичният интерес.

         Според чл.28, ал.1 от ЗНА /в приложимата редакция/ проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Съгласно чл.28, ал.2 от ЗНА /в приложимата редакция/ мотивите на подзаконовия нормативен акт трябва да съдържат точно посочена информация.

         Закона придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите следва да дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба на засягащите се с правилника отношения. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите освен формално нарушение на чл.28, ал.2 от ЗНА, не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт.

         По отношение мотивите за приемане на нормативния акт, както се посочи законодателят им определя съществено значение. По делото наред с проекта на Правилника са налични и мотиви, които въпреки че са твърде общи дават бегла представа каква е била волята на вносителя на акта. Същите обаче, както се установи по-горе, не са били публикувани по реда на чл.26, ал.2 от ЗНА, заедно с проекта на Правилника.

         В случая, предвид гореизложеното безспорно са налице съществени процесуални нарушения при приемане на оспорените текстове от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, което е самостоятелно основание за тяхната отмяна.

         По същество, настоящият съдебен състав намира, че оспорените разпоредби на нормативния акт – чл.14, ал.6, изр.2 и чл.81, ал.2 от Правилника, са издадени и в противоречие с материалния закон.

         Съгласно чл. 76, ал.3 от АПК, чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал.2 от ЗМСМА, общинските съвети имат нормотворческа компетентност, но ограничена по териториален и предметен обхват. Общинските съвети приемат нормативни актове - правилници и наредби, с които уреждат обществени отношения с местно значение, т.е. същите са териториални нормотворчески органи с обща компетентност. Не всеки въпрос в неговия локален аспект може да стане предмет на уредба на нормативен акт, приет от общински съвет. Съгласно ал.3 на чл. 76 от АПК, общинските съвети имат право да издават нормативни актове, с които да уреждат обществените отношения от местно значение, но съобразно нормативни актове от по-висока степен. В така ограничената тяхна нормотворческа компетентност не се включва материята, по която има създадена регламентация, приложима на територията на цялата държава, т.е. общинските съвети не разполагат с правомощия, които да ги овластяват да преуреждат материя, уредена с общ за страната нормативен акт.

         Според текста на оспорения чл.14, ал.6, изр.2 от Правилника „в случай, че не бъдат прекратени пълномощията на председателя на Общинския съвет, следващото предложение може да бъде направено не по – рано от 3 месеца от датата на проведеното последно гласуване“.

         Посочената разпоредба не намира основание в акт от по-висока степен, с който да е оправомощен общинският съвет като орган на местното самоуправление да приема подобни разпоредби. С оспореният текст от Правилника Общинският съвет безспорно е създал регулация противоречаща на по-висок по степен нормативен акт, а именно: Закона за местното самоуправление и местната администрация. Протестираната разпоредба от Правилника е в явно противоречие с разпоредбата на чл. 24, ал.3 от ЗМСМА, където изрично и изчерпателно са уредени хипотезите и редът за преждевременно /предсрочно/ прекратяване на правомощията на председателя на Общинския съвет, като законът не делегира правомощия на Общинския съвет да урежда различен ред с правилника си. Следователно, с оспорения текст на чл. 14, ал.6, изр.2 от Правилника е въведено непредвидено в закона изискване досежно предложението за иницииране на предсрочно прекратяване на правомощията, т.е. извършено е т.нар. „дописване на закона“, което в случая е категорично забранено за общинския съвет.

         Съгласно чл. 7, ал.1 от ЗНА правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Правилникът е издаден на основание законовата делегация на чл. 21, ал.3 от ЗМСМА, като безспорно този правилник би следвало да не противоречи поне на закона въз основа, на който се издава. В същия смисъл е и разпоредбата на чл. 15 от ЗНА, според ал.1 на която нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. С ал.2 и ал.3 на същия чл. 15 се урежда приложението на нормативните актове при противоречието им с такива от по-висока степен, а именно според ал.2, ако нормативен акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът, а според ал.3, ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт.

         Сходно е положението и с оспорената разпоредба на чл.81, ал.2 от Правилника. Според текста на ал.1 от същата норма „Общинските съветници могат да бъдат командировани с тяхно съгласие извън територията на общината и чужбина във връзка с изпълнението на техните функции. Протестираната разпоредба на ал.2 гласи, че командироването по ал. 1 се извършва от председателя на Общинския съвет.

         В контекста на изложените принципи на нормотворческата дейност на общинските съвети, съдът счита оспорената разпоредба на Правилника за незаконосъобразна, поради следното:

         Съгласно разпоредбата на чл. 6, ал.1, т.2 от Наредба за служебните командировки и специализации в чужбина, заповедите за командировки или за специализации в чужбина за общинските съветници се издават от кмета на общината. Посочената норма е безкрайно ясна и характерът и е овластяващ. Разпоредбите, посветени на компетентността не могат да се тълкуват разширително, поради изключителния им характер. Поради което и всяко разрешение на местния орган, различно от посоченото в Наредба за служебните командировки и специализации в чужбина е противозаконно. Относно командироването без напускане на пределите на Република България, в Наредбата за командировките не се съдържа изрична регламентация, но тъй като ситуацията е сходна с предходната, тъй като и в двата случая става дума за изпълнение на функциите на общинския съветник на място, различно от седалището на общинския съвет, следва да се приложи същото разрешение на въпроса.

         В подкрепа на горните изводи е и разпоредбата на чл. 44, ал.1, т.5 и т.16 от ЗМСМА, в която е казано, че кметът на общината осигурява организационно-техническото обслужване на общинския съвет и организира изпълнението на общинския бюджет. По презумция от тази разпоредба на закона компетентен да издаде заповеди за командировка на председателя на общинския съвет и на общинските съветници е кмета на общината и само заповед, подписана от него следва да бъде изпълнена от общинската администрация и задължена съответната бюджетна сметка на общината.

         Цитираните по-горе норми са повелителни, защото чрез тях се урежда реда за извършване на определено действие и са норми от по-висок ранг от нормите, съдържащи се в Правилника, приет от Общински съвет Средец.

         С оглед на горното, подаденият протест е основателен, поради което и следва да бъде уважен, а разпоредбите на чл. чл.14, ал.6, изр.2 и чл.81, ал.2 от Правилника са незаконосъобразни, поради противоречие с материалноправни разпоредби от по-висок порядък. Това несъмнено съставлява отменително основание по чл. 146, т.4 АПК.

         Изходът от оспорването обуславя възлагане на разноските в производството върху ответника - Общински съвет - Средец, който следва да заплати на Прокуратурата на Република България разноски в размер на 20 (двадесет) лева, за извършеното обнародване на оспорването.

         Мотивиран от изложеното и на основание чл.193, ал.1 АПК, Административен съд - Бургас,  ХІХ- ти състав

 

Р Е Ш И:

 

         ОТМЕНЯ разпоредбата на чл.14, ал.6, изр.2 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с решение по протокол № 2/03.12.2015г. на Общински съвет – Средец.

 

         ОТМЕНЯ разпоредбата на чл. 81, ал.2 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с решение по протокол № 2/03.12.2015г. на Общински съвет – Средец.

 

         ОСЪЖДА Общински съвет – Средец, да заплати на Окръжна прокуратура Бургас направените съдебни разноски по делото в размер на 20 (двадесет) лева.

 

         РЕШЕНИЕТО може да се обжалва пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

         РЕШЕНИЕТО да се разгласи по реда на чл.194 от АПК, след влизането му в сила.

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

ЧЛЕНОВЕ: 1.

                  

                   2.