РЕШЕНИЕ

 

№   617                   30.03.2018 година,         град Бургас

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - БУРГАС, XIX АДМИНИСТРАТИВЕН СЪСТАВ, на първи март, две хиляди и осемнадесета година, в публично заседание в следния състав:

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ХРИСТО ХРИСТОВ

ЧЛЕНОВЕ:   1.  ЧАВДАР ДИМИТРОВ

2. МАРИНА НИКОЛОВА

 

секретар:  Сийка Хардалова

прокурор: Христо Колев

сложи за разглеждане докладваното от съдия Чавдар Димитров адм. дело номер 48 по описа за 2018   година.

 

Производството е по реда на чл. 63, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), във вр. чл. 208 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК).       

         Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Бургас против Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Карнобат, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с решение по протокол №3/14.12.2015г. на Общински съвет – Карнобат.

         В протеста се излагат доводи за незаконосъобразност на Правилника като приет при допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, изразяващо се в непубликуване на проекта и мотивите за приемането му на страницата на Община Карнобат. С протеста се иска отмяната на нормативния акт и на самостоятелно основание отмяна разпоредбата на чл. 20, ал. 1, т . 8 от Правилника, като противоречаща на разпоредби от  чл. 21, ал.1, т.6, чл. 25, чл. 44, ал.1, т.5 и чл.52 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 7, ал.5; чл. 22, ал.3; чл. 45, чл. 122 и чл. 140 от Закона от Закона за публичните финанси (ЗПФ).

         В съдебно заседание, представителят на Окръжна прокуратура – Бургас поддържа подадения протест.

         Ответникът - Общински съвет – Карнобат, редовно призован, не изпраща представител. С писмена молба вх.№ 795/19.01.2018г. процесуалният представител на ответника е изразил становище за неоснователност на протеста. Представил е административната преписка по приемане на правилника.

         По делото са представени и приети, в т.ч. и в присъединеното адм.дело №134 по описа за 2018г. на Административен съд – Бургас, писмени доказателства, съдържащи се в административната преписка по издаване на оспорения нормативен акт.

         Административен съд - Бургас, като взе предвид доводите на страните, съобрази събраните по делото доказателства и закона, намира за установено следното:

         С протеста се оспорва Правилника като цяло, алтернативно отделна  разпоредба от подзаконовия нормативен акт, каквато възможност е предвидена в чл.185, ал.2 от АПК. Протестът не е скрепен със срок, съгласно чл.187, ал.1 от АПК, подаден е от надлежна страна по смисъла на чл.16, ал.1, т.1 от АПК и чл.186, ал.2 от АПК , поради което е процесуално допустим.

         Разгледан по същество, протестът е основателен по следните съображения:

         От административна преписка се установява, че на първото заседание на Общински съвет – Карнобат, на основание чл.21, ал.1, т.1 от ЗМСМА е избрана Временна комисия, за изготвянето на проект за Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Карнобат, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. От представеното по делото решение за избиране на временната комисия, не става ясно на коя дата е било същото. За осъщественото заседание се представя копирана извадка от местен вестник – „Карнобатски глас“, където е поместена статия за провеждането на първото събрание, както и за избора на членовете на временната комисия. Към преписката е приложена и извадка от интернет страницата на Община Карнобат, според която на 13.11.2015г. проектът за Правилника заедно с поканата и с докладната е бил публикуван. На 24.11.2015г. е проведено второто заседание на Общински съвет – Карнобат, на което съветниците са разгледали Правилника, но поради неизтичане на 14-дневния срок от 13.11.2015г. (евентуална дата на публикуването им) не са взели решение за неговото приемане. Според протокол № 2/24.11.2015г. от заседанието, общинските съветници са гласували промени по правилника, като в протокола изрично е посочено, че същият ще бъде актуализиран и отново качен в страницата на Общината. За последното обстоятелство по делото не са представени доказателства. С докладна записка вх.№75/04.12.2015г. на председателят на комисията по изготвяне на Правилника, адресирана до Общински съвет – Карнобат, се прави предложение за приемане на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Карнобат, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. На третото заседание на Общински съвет – Карнобат на 14.12.2015г., според протокол №3/14.12.2015г. Правилникът е бил приет.

         Ответната страна, със становище по присъединеното към настоящото дело заявява, че основен мотив за приемане на Правилника е, че проектът се внася на основание изпълнение на решение № 2.2 от 06.11.2015г. на Общински съвет – Карнобат. Посочва се, че проектът на Правилника е бил включен за разглеждане във второто заседание на Общинския съвет, но не е бил приет, тъй като е нямало да бъде спазен срока по чл.26 от ЗНА. Твърди се, че проектът бил публикуван на 13.11.2015г., а правилникът е приет на 14.12.2015г., поради което срокът по чл.26 от ЗНА е спазен. По незаконосъобразността на разпоредбата на чл.20, ал.1, т.8 от Правилника, председателят на Общинския съвет посочва, че контролът по разходването на средствата следва да се счита за действие по целесъобразност.

         При така установената фактическа обстановка, съдът прави следните правни изводи:

         Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет Карнобат, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с решение по протокол №3/14.12.2015г. на Общински съвет – Карнобат е подзаконов нормативен акт, чието оспорване пред съда е регламентирано в дял трети, раздел ІІІ  чл. 185-194 от АПК.

         Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения, а съгласно ал.2 прокурорът може да подаде протест срещу акта.

         Според чл.187, ал.1 от АПК, упражняване на процесуалното право на протест в този случай не е обвързано с преклузивен срок.

         Предвид това протеста на прокурорът от Окръжна прокуратура - Бургас е процесуално допустим, като подаден от надлежна страна, имаща право и интерес от направеното оспорване.

         Разгледан по същество е ОСНОВАТЕЛЕН.

         Съобразно чл.168, ал. 1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващите, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорените разпоредби на Наредбата, на всички основания по чл. 146 от АПК.

         При проверката за законосъобразност на издадения подзаконов нормативен акт съдът следва да провери издаден ли е от компетентен орган и в предписаната от закона форма, спазени ли са процесуалноправните и материалноправните разпоредби.        

         Настоящият съдебен състав намира, че Правилникът е издаден от компетентен орган - това е Общински съвет Карнобат, който чл.21, ал.3 от ЗМСМА притежава правомощия да издава правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Същият е постановен и в изискуемата от закона специална форма. При приемането на Протокола е спазена и изискуемата от закона специална форма.

         С разпореждане № 130/08.01.2018г. съдът е задължил ответната страна да представи пълната преписка по приемане на правилника, предмет на протеста, включително и доказателства за пълното и точно изпълнение на изисквания на чл.26 и чл.28 от ЗНА. От страна на Общински съвет – Карнобат, преписка не е била изпратена. Такава се съдържа по присъединеното към настоящото производство дело №134/2018г., предвид което съдът намира същата за пълната преписка по приемането на нормативния акт.

         Предвид това и съобразно събрания по делото доказателствен материал, настоящият състав намира, че при приемането на Правилника са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила - издаден е в разрез с императивните норми на  чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от ЗНА, което води до неговата незаконосъобразност и представлява самостоятелно основание за неговата отмяна.

         От представените по делото извлечения от интернет страницата на Община Карнобат не се установява категорично, че Проектът за приемане на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Карнобат, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация е публикуван по реда на чл.26, ал.2 от ЗНА. Видно от извадката от интернет е налице „съобщение – покана за второто заседание на общински съвет Карнобат“, като в дневния ред е посочено единствено докладна на проект за Правилник на Общинския съвет, но липсват доказателства за това, че Правилникът е интерактивен, като при избора му може да бъде отворено и разгледано неговото съдържание. Т.е. липсват преки доказателства за това, че заинтересованите граждани и организации са имали действителен достъп до проекта. Съдържанието на същият не е било публикувано и в представения местен седмичник в изданието му за периода 23.11.-29.11.2015г. Отделно от горното, в нарушение на разпоредбата на чл.26, ал.2 ЗНА в релевантната за процесния период редакция заедно със съдържанието на проекта не се доказа да са били публикувани и „… мотивите, съответно доклада,“ на вносителя, нито е видно от публикацията това на заинтересованите лица да е бил предоставен изрично най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Според настоящият състав това изискване на закона е формално, изрично и независимо от самата продължителност на предоставения срок.

         Съгласно разпоредбата на чл.26, ал.1 от ЗНА (в приложимата редакция към момента на приемане на Наредбата, ДВ бр.46/2007 година) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В ал. 2 е предвидено, че преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Законодателната идея на чл. 26, ал.2 от ЗНА е да се осигури възможност на заинтересуваните лица да упражнят своето право на участие в производството по подготовката на актовете, засягащи законните им интереси. Публикуването и разгласяването на проекта на акта представляват начина, чрез който се проявява принципът за откритост и съгласуваност, съдържащ се в чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Задължение да следи за спазване на цитирания принцип има органът, притежаващ правомощието да приеме или не дадения проект. Дейността на органа следва да бъде съобразена също така с основните принципи на чл.4, чл.8 и чл.12 от АПК - за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Процедурата, касаеща приемането на нормативния административен акт, е регламентирана императивно, за да се защити публичният интерес.

Независимо от горното, съдът приема, че срокът по чл.26, ал.2 от ЗНА не е бил спазен и това е видно от представените с преписката протокол №2/24.11.2015г. от второто заседание на Общински съвет – Карнобат, според който същият не е бил приет поради неизтичане на срока по чл.26, ал.2 от ЗНА, но все пак е бил разгледан и обсъден и по него са били направени промени, за които няма доказателства да са публикувани, за да станат известни на заинтересуваните лица. С разглеждането на проекта от Общински съвет – Карнобат, преди изтичане на 14-дневния срок, безспорно е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Публикуването в интернет следва да се извърши 14 дни преди внасянето на проекта на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган и да не се обсъжда преди този срок да е изтекъл, какъвто е настоящият случай.

         Освен това, настоящият съдебен състав констатира липса на мотиви към публикувания проект на Правилника. Това е така, тъй като видно от административната преписка и по-конкретно от докладна записка на председателят на временната комисия по приемането на акта, която е входирана в Общински съвет – Карнобат едва на 04.12.2015г., т.е около месец след публикуването на проекта, в същата не се съдържат каквито и да са мотиви, освен общото основание по чл.21, ал.3 от ЗМСМА. Такива не се съдържат и протокола от комисията, на която е бил приет проектът за решение, с което е нарушена нормата на чл.28 от ЗНА.

         Съгласно чл.28, ал.2 от ЗНА мотивите на подзаконовия нормативен акт трябва да съдържат точно посочена информация. Закона придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите следва да дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба на засягащите се с правилника отношения. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите освен формалното нарушение на  чл.28, ал.2 от ЗНА, не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт. Видно от изложеното, мотивите на оспорения подзаконов нормативен акт не съдържат информация за нито един от изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал.2 от ЗНА. Трайно е прието в практиката на ВАС, че предвиденото в чл.28, ал.2 от ЗНА съдържание на мотивите не е самоцелно.

         Гореизложеното налага оспореният подзаконовия нормативен акт да бъде отменен изцяло като незаконосъобразен, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

         По отношение оспорената на отделно основание разпоредба на чл.20, ал.1, т.8 от Правилника, съдът намира за нужно да отбележи следното:

         Според текстът на обжалваната като незаконосъобразна норма на чл.20, ал.1, т.8 от Правилника : Председателят на Общинския съвет, освен правомощията по чл.25 от ЗМСМА упражнява контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на Общинския съвет.

         В правомощията на общинския съвет в чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА е разписано, че общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му. Осъществяваният контрол върху изпълнението на бюджета е възложено на общинския съвет, а не на неговия председател. Правомощията на председателя на общинския съвет са посочени изчерпателно в чл. 25 от ЗМСМА и законодателят не е предвидил разширяването им. Оспорената чл.20, ал.1, т.8 от Правилника при липса на друга норма в акта регламентираща в какво се изразява контрола, какво следва от това и как ще се изразходват средствата предполага непрозрачен метод на управление и съмнение за целесъобразност. Обстоятелството, че в общинския бюджет са предвидени средства за издръжка на общинския съвет, не дава основание за друг извод. Разпоредител с бюджетните средства е кметът на общината. Кметът отговаря за разходването на средствата, постъпили както от републиканския бюджет, така и от собствени приходи на общината. От тази гледна точка общинският съвет не разполага със средства, чието разходване да определя сам, поради което не би могъл да упражнява контрол върху тези средства, още по-малко еднолично-председателят на съвета. Единственото правомощие на общинския съвет съгласно чл. 52, ал. 1 от ЗМСМА е съставянето на самостоятелен бюджет на общината за средствата от собствени приходи. За изпълнението на същия обаче, отговаря кметът. В нито един от посочените законови текстове - чл. 44, ал.1, т.5 от ЗМСМА, чл. 7, ал.5, чл. 22, ал.3, чл. 122 и сл. и чл. 140 от ЗПФ не фигурира председателя на общинския съвет по отношение съставянето, внасянето, съдържанието, приемането, изпълнението и контрола върху общински бюджет. Само в чл.140, ал.4 от ЗПФ му е предоставено правомощие да организира публичното обсъждане на отчета по ал.1, т.е годишния отчет на кмета по изпълнението на бюджета. С оглед изложеното, разпоредбата на чл. 20, ал.1, т.8 от Правилника е незаконосъобразна, поради противоречие с материалноправни разпоредби от по-висш порядък. Това несъмнено съставлява отменително основание по чл. 146, т.4 АПК.

         Изходът от оспорването обуславя възлагане на разноските в производството върху ответника - Общински съвет - Карнобат, който следва да заплати на Прокуратурата на Република България разноски в размер на 20 (двадесет) лева, за извършеното обнародване на оспорването.

         Мотивиран от изложеното и на основание чл.193, ал.1 АПК, Административен съд - Бургас,  ХІХ- ти състав

 

Р Е Ш И:

 

         ОТМЕНЯ Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Карнобат, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с решение по протокол № 3/14.12.2015г. на Общински съвет – Карнобат.

         ОСЪЖДА Общински съвет Карнобат, да заплати на Окръжна прокуратура Бургас направените съдебни разноски по делото в размер на 20 (двадесет) лева.

         Решението може да се обжалва пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

         Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК, след влизането му в сила.

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:                               ЧЛЕНОВЕ: 1.                     2.