Р Е Ш Е Н И Е

 

       711                                           20.04.2016г.                                      гр. Бургас

 

   В ИМЕТО НА НАРОДА

 

Бургаският административен съд ХIХ административен състав, в публично заседание на двадесет и трети две хиляди и седемнадесета година, в състав

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ХР. ХРИСТОВ

ЧЛЕНОВЕ: 1.ЧАВДАР ДИМИТРОВ

                      2.ВАНИНА КОЛЕВА

Секретар: Й.Б.

Прокурор: Тиха Стоянова

като разгледа докладваното от съдия Хр. Христов административно дело № 136 по описа за 2017 година, за да се произнесе, взе предвид следното:

 

         Производството е по реда на чл.185 и сл. от АПК.

Административното дело е образувано по протест на Андрей Червеняков – прокурор при Окръжна прокуратура гр. Бургас против чл.13, ал.1, чл.14, ал.1 и ал.2, и чл.46, ал.1 /частично/ от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община Айтос, приета от Общински съвет Айтос с Решение № 188, Протокол № 18/20.02.2009г.; изменена с Решение № 206 – Протокол № 20/09.04.2009г.; изм. с реш. № 171/20.09.2012г. протокол № 12; изм. с реш. № 201/23.11.2012г. протокол № 14; изм. и доп. с реш. № 681/28.01.2015г. протокол № 45; изм. и доп. с решение № 731/24.03.2015г. протокол № 48; изм. и доп. с решение № 43/27.01.2016г. протокол № 4, изм. и доп. с решение № 107/27.04.2016 протокол № 7.

Иска се отмяна на протестираните чл.13, ал.1, чл.14, ал.1 и ал.2 от  Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община Айтос, приета от Общински съвет Айтос и на чл. 46, ал.1 от същата в частта ѝ „или придобили право на строеж върху общинска земя“. В съдебно заседание  представителят на Окръжна прокуратура Бургас поддържа протеста, на основание изложените в него съображения.

         Ответника по жалбата – Общински съвет Айтос, редовно и своевременно призован, се представлява от упълномощен представител – адв. К., която оспорва протеста.     

         БАС, като взе предвид разпоредбата на чл.168 от АПК и  прецени събраните по делото доказателства, ведно с доводите  и изразените становища прие за установено следното:

Наредбата е приета на първо четене на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, с Решение № 188 по т.2 от дневния ред - Протокол № 18/20.02.2009г. във връзка с Предложение вх.№ 90/09.02.2009г. изготвено от кмета Е.В.. За решението са гласували 22 от присъстващите 26 общински съветници, като трима от тях са гласували „въздържал се”, а един гласувал „против“.

При така установената фактическа обстановка, съдът прави следните правни изводи:

Протестът е процесуално допустим съгласно разпоредбата на чл.186 от АПК. Същият е подаден срещу разпоредби на подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75 ал.1 във вр. с чл.76 ал.3 АПК, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл.185 от АПК, като упражняването на това право не е обвързано с преклузивен срок. Жалбата е подадена от представител на Окръжна прокуратура гр. Бургас, съобразно правомощията му по чл.186, ал.2 от АПК.

Разгледан по същество протестът е основателен поради следните съображения:

Предмет на протеста са  разпоредбите на чл.13, ал.1, чл.14, ал.1 и ал. 2, и чл.46, ал.1 /частично/ от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община Айтос, приета от Общински съвет Айтос, както следва:

1.Чл.13, ал.1 – „ Имоти или части от имоти – публична общинска собственост, с изключение на обектите, подлежащи на концесиониране, могат да се отдават под наем след решение на общински съвет за срок до 3 години.”;

2.Чл.14, ал.1 – „С решение на общински съвет могат да се отдават под наем имоти или части от имоти – публична общинска собственост, предоставени за управление и стопанисване на училищата прилагащи системата на „делегираните бюджети“, по базисните наемни цени определени от общински съвет и при провеждане на публичен търг, по реда на настоящата наредба”;

Чл. 14, ал.2 „Процедурата по подготовката и провеждането на публичния търг се извършва ръководителя на съответното учебно заведение. Въз основа резултатите от търга се сключва договор за наем с ръководителя на учебното заведени, за срок до 3 години. В комисията по провеждането на публичния търг участва представител на общинската администрация, определен от Кмета на Общината.“

3.Чл. 46, ал.1 – „…или придобили право на строеж върху общинска земя….”.

Подзаконовият нормативен акт е приет от Общински съвет Айтос на основание чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ във вр. с чл.8, ал.2 Закона за общинската собственост /ЗОС/.

По силата на чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с чл.8 от ЗНА и чл.21 ал.2  от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, Общинският съвет като орган на местното самоуправление е овластен да издава административни актове, в това число и подзаконови такива, каквито са наредбите. В този смисъл следва да се приеме, че оспореният подзаконов нормативен административен акт е издаден от компетентен орган.

Наредбата, чиито разпоредби са оспорени, е приета в съответствие с предвидената от закона форма и при необходимия кворум и мнозинство.

Същевременно настоящата съдебна инстанция приема, че макар и издадена от компетентен орган и при спазване на необходимата форма  наредбата е приета при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Съгласно чл.77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения  и възражения. Тълкуването на текста на разпоредбата дава основание да се счете, че правилото на чл.26 ал.2 от ЗНА е пряко относимо към преценката за законосъобразност на процедурата по приемането на подзаконовия нормативен административен акт, тъй като се касае за различни етапи от производството по изготвянето и приемане на подзаконовите актове. С разпоредбата на чл.26 ал.2 от ЗНА е разписано задължението преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентен орган, съставителят на проекта да го публикува на Интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14 –дневен срок за предложения и становища. Едва след изпълнение на това задължение проекта се внася за приемане от овластения орган.

Дейността на административните органи по приемане на нормативни  актове следва да е в съответствие с основните принципи на чл.4, чл.8 и чл.12 от АПК – за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност, а съгласно разпоредбата на чл.26, ал.1 от ЗНА изработването на проекта за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.

Именно в съответствие с тези изисквания е и задължението на органите осъществяващи управлението преди внасяне на проекта за нормативен акт за приемането му, съставителят на проекта да го публикува в Интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, респ. доклада и да предостави на заинтересуваните лица 14-дневен срок за предложения и становища, съгласно императивната разпоредба на чл.26, ал.2 от ЗНА.

Нормата на чл.26, ал.2 от ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл.77 от АПК и е императивно разписана в защита на публичния интерес с оглед основни принципи, спазването на които следва да гарантира, че при формирането на волята на приемащия орган ще бъдат съобразени всички необходими обстоятелства, за да се приемат регулиращите обществени правила по един разумен, компетентен и стабилен начин. Ето защо нарушаването на посочената разпоредба и неспазването на 14-дневния срок представлява съществено процесуално нарушение обосноваващо незаконосъобразността на нормативния административен акт и е самостоятелно основание за неговата отмяна.

В конкретния случая ответната страна не е представила доказателства, че  проектът за Наредбата и докладът към него са били публикувани на Интернет страницата на общинския съвет, най-малко 14 дни преди внасянето му за приемане от общинския съвет, както изисква нормата на чл.26, ал.2 от ЗНА, като по този начин заинтересованите лица са били лишени от възможността да се запознаят със съдържанието на нормите и за да изразят становища  и да направят евентуално предложения по тях.

Освен това в производството по приемане на подзаконовия нормативен акт е допуснато нарушение и на разпоредбата на чл.28, ал.1 и ал.2 от ЗНА. Съгласно чл.28, ал.1 от ЗНА, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. В ал.2 е регламентирано какво следва да съдържат мотивите, съответно доклада, а именно: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В цитираното предложение вх. № 90/09.02.2009г., доколкото същото би могла да се приеме като мотиви, респ. доклад за приемане на Наредбата липсва задължителното съдържание по смисъла на чл.28, ал.2 от ЗНА.    

В процедурата по приемане на процесния подзаконов нормативен акт не са изготвени в необходимия обем мотиви към проекта за приемане на Наредбата, обосноваващи причините, които налагат приемането, целите, които се поставят с нея и очакваните резултати от прилагането им също липсват. Съдът намира, че в предложението на кмета не се съдържат в достатъчна степен мотивите за приемане на един изключително съществен за дейността на всяка община нормативен акт. В него като мотив е посочено само, че приемането е наложено от необходимостта от привеждане в съответствие на действащата нормативна уредба на Общински съвет Айтос със Закона за общинската собственост и в    нея липсва задължителното съдържание по смисъла на чл.28, ал.2 от ЗНА.    

В разпоредбата на чл.28, ал.3 от ЗНА е регламентирано, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2, не се обсъжда от компетентния орган.

В настоящото производство ответника по оспорване не представи доказателства за изпълнение на задълженията вменени от нормата на чл.28, ал.2 от ЗНА, а именно за надлежно изготвени мотиви, съответно доклад, съдържащ нормативно регламентираните реквизити. Предвид това и във връзка с разпоредбата на чл.28, ал.3 от ЗНА, компетентният орган - Общински съвет Айтос е следвало да откаже обсъждане на внесения проект за Наредба, към който не са приложени изискуемите се по закон мотиви, съответно доклад.

От изложеното следва, че протестираните разпоредби и част от разпоредба на Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Айтос, са приети при съществено нарушение на процесуалните правила, регламентирани в чл.26, ал.2 от ЗНА и чл.28, ал.1, ал.2 и ал.3 от ЗНА, поради което следва да бъдат отменени. Така допуснатото процесуално нарушение е от категорията на съществените такива, което на собствено основание води до незаконосъобразност, поради което, съдът намира за излишно да излага мотиви по възраженията, развити в сезиращата жалба.

В този смисъл е и решение № 2861/27.02.2014г. на ВАС на РБ, 3 отд., постановено по адм.д. № 7179/2013г., което е с предмет законосъобразността на разпоредби на подзаконов нормативен акт и има задължително действие по отношение на всички съобразно разпоредбата на чл.177, ал.1 от АПК.

Правото на общинските съвети да издават наредби, с които да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение, е регламентирано в чл.8 от Закона за нормативните актове. Подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, се основават на нормативните актове от по-висока степен. Те могат да уреждат обществени отношения от местно значение, само и единствено при условията и границите, определени от по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение. Общинските съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност.

 

 

 

 

В чл.8 от ЗОС, в приложимата редакция, е предвидено, че редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници се определят с наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на този закон и на специалните закони в тази област.

 

 

 

 

Настоящият състав намира, че оспорените подзаконови разпоредби противоречат на разпоредбите на нормативен акт от по-висока степен:

В  чл.14, ал.7 от ЗОС е предвидено, че: "Свободни имоти или части от тях - публична общинска собственост, могат да се отдават под наем за срок до 10 години при условията и по реда на ал. 2 след решение на общинския съвет. Части от имоти - публична общинска собственост, които са предоставени за управление по реда на чл. 12, могат да се отдават под наем, при условие че не се възпрепятства осъществяването на дейностите, за които съответният имот е предоставен за управление."

 

 

 

 

С подзаконов акт от вида на процесния могат да се доурегулират отношения, зададени със закон, което ще рече, че наредбата се издава въз основа на определения закон. Както бе посочено, от разпоредбата на чл.8, ал.2 от ЗОС следва, че с наредбата общинският съвет определя само реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост. Основателно е възражението в протеста, че с оспорените разпоредби на чл.13, ал.1  чл.14, ал.2 общинският съвет въвежда ограничения, които не съществуват в закона. Такова ограничение, представлява предвиденият в оспорените разпоредби срок до 3 години.

По делото няма спор, че учебните заведения, обособени части от които се  отдават под наем чрез търг, са финансирани от общинския бюджет. Съгласно чл.302, ал.1 от Закона за предучилищното и училищното образование /ЗПУО/ държавните и общинските недвижими имоти, предоставени за управление на държавните и общинските училища, детски градини и центрове за подкрепа за личностно развитие, са публична държавна, съответно публична общинска собственост. По силата на чл.280, ал.1 от ЗПУО дейностите в системата на предучилищното и училищното образование се финансират със средства от държавния бюджет, бюджетите на общините, европейски фондове и програми и други източници, а според  ал.2, т.1 на чл.289 от ЗПУО на директорите на училища се делегират права да реализират собствени приходи от ползваната общинска собственост. Самото отдаване на свободни имоти или части от тях - публична общинска собственост, съгласно разпоредбата на  чл.14, ал.7 от ЗОС, е за срок до 10 години при условията и по реда на ал.2 на същия законов текст, а именно от кмета на общината след провеждане на публичен търг или публично оповестен конкурс, освен ако в закон е предвидено предоставянето под наем да се извършва без търг или конкурс или е определен друг ред, след решение на общинския съвет. По силата на чл.44, ал.2 от ЗМСМА в изпълнение на своите правомощия кметът на общината издава заповеди. От тълкуването на законовите разпоредби се налага изводът, че цялостното извършване на процедурата по отдаване под наем на имоти - общинска собственост е изцяло в компетентността на кмета на общината и не е предвидена възможност за делегиране на това правомощие на други лица, както това е направено с разпоредбата на чл.14, ал.2 от Наредбата. Допълнителен аргумент в тази насока е и обстоятелството, че с разпоредбата на чл.8, ал.3 от ЗОС, законодателят е предвидил  в Наредбата по чл.8, ал.2 да се определя единствено реда за предоставяне под наем на имотите или части от тях общинска собственост, предоставени за управление на училища, детски градини и обслужващи звена, но не е предвидил възможност за определяне на лицата, които да предоставят под наем, тъй като отдаването под наем е от изключителната компетентност на кмета на общината.

Съдът намира също така, че приетата разпоредба на чл.46, ал.1 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в Община Айтос е незаконосъобразна и в частта "или придобили право на строеж върху общинска земя ", тъй като същата противоречи на нормативен акт от по-висока степен - чл. 35 от ЗОС. Съгласно ал.1, на чл.46 продажбата на нежилищни имоти - частна общинска собственост се извършва от кмета на общината без търг или конкурс на физически или юридически лица, собственици на законно построена сграда или придобили право на строеж върху общинска земя -УПИ. Според  чл.35, ал.3 от ЗОС продажба на земя - частна общинска собственост, на собственика на законно построена върху нея сграда се извършва от кмета на общината без търг или конкурс по ред, определен в наредбата по чл.8, ал.2, т.е. с наредбата следва да се регламентира начинът за продажба без търг или конкурс на собственика на законно построена сграда върху земята - частна общинска собственост - процедура, необходими документи и други, а не да се разширява кръгът на лицата, които могат да придобият собственост без търг или конкурс - носителите на право на строеж и именно по отношение на тази нова категория субекти нормите на наредбата се явяват незаконосъобразни. Законът определя правоимащите лица и не може с подзаконов нормативен акт - наредба, който се издава за прилагане на разпоредбите от ЗОС, да се разширява кръгът на правоимащите лица. Изключителните правни норми - каквато е чл.35, ал.3 от ЗОС не могат да се тълкуват разширително.  Само отстъпено право на строеж и намерения за неговата реализация не е достатъчно за продажба на земята по посочения законов ред. (арг. Решение № 12574 от 21.11.2016г. на ВАС по адм. д. № 2593/2016г., III о.,).

 

 

 

 

 

 

 

 

С оглед своевременно направеното искане за присъждане на направените разноски, на основание чл.228, вр. с чл.143, ал.1 АПК, ответникът следва да заплати на Окръжна прокуратура Бургас  

 

 

 

направените разноски в размер на 20.00 лева, държавна такса.

 

 

 

 

Водим от горното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Бургаският административен съд, ХIХ състав

 

Р Е Ш И :

 

ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.13, ал.1, чл.14, ал.1 и ал.2 и чл.46, ал.1, в частта „или придобили право на строеж“ от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община Айтос, приета от Общински съвет Айтос с Решение № 188, Протокол № 18/20.02.2009г.; изменена с Решение № 206 – Протокол № 20/09.04.2009г.; изм. с реш. № 171/20.09.2012г. протокол № 12; изм. с реш. № 201/23.11.2012г. протокол № 14; изм. и доп. с реш. № 681/28.01.2015г. протокол № 45; изм. и доп. с решение № 731/24.03.2015г. протокол № 48; изм. и доп. с решение № 43/27.01.2016г. протокол № 4, изм. и доп. с решение № 107/27.04.2016 протокол № 7, в следните им части:

1. Чл.13, ал.1 – „Имоти или части от имоти – публична общинска собственост, с изключение на обектите, подлежащи на концесиониране, могат да се отдават под наем след решение на общински съвет за срок до 3 години.”;

2. Чл.14, ал.1 – „С решение на общински съвет могат да се отдават под наем имоти или части от имоти – публична общинска собственост, предоставени за управление и стопанисване на училищата прилагащи системата на „делегираните бюджети“, по базисните наемни цени определени от общински съвет и при провеждане на публичен търг, по реда на настоящата наредба”;

Чл.14, ал.2 - „Процедурата по подготовката и провеждането на публичния търг се извършва ръководителя на съответното учебно заведение. Въз основа резултатите от търга се сключва договор за наем с ръководителя на учебното заведени, за срок до 3 години. В комисията по провеждането на публичния търг участва представител на общинската администрация, определен от Кмета на Общината.“

3.Чл.46, ал.1 – „…или придобили право на строеж ….”.

ОСЪЖДА Общински съвет - Айтос, да заплати на Окръжна прокуратура Бургас направените съдебни разноски по делото в размер на 20.00 (двадесет) лева.

Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС на РБ в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

 

 

 

 

 

 

 

След влизането му в сила решението да се обнародва, по начина по който е бил обнародван акта, съгласно чл.194 АПК.

 

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:                          ЧЛЕНОВЕ: 1.

                    

           2.