Р Е Ш Е Н И Е

 

1003/10.11.2008 година, гр. Бургас,

 

 

Административен съд – гр. Бургас, ХІ състав, в съдебно заседание на девети септември, две хиляди и осма година,  в състав:

 

Съдия: В.Е.

 

при секретар Г.Д., разгледа докладваното от съдия Е. адм.д. № 120/2008 година.

 

Производството е по реда на глава Х раздел ІІ от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по сезираща заповед на областния управител на Бургаска област (вх. № 484/24.01.2008 година на Административен съд - Бургас) и жалба на Българската социалистическа партия – Общински съвет – Бургас, против Решение на Общински съвет – Бургас (ОбС), прието по т.17 от дневния ред на сесията, проведена на 20.12.2007 година, отразено в Протокол № 4, в частта му в подточки 2 и 4.

С подточка 2 от оспореното решение е прието на парламентарно представените партии, както и на партиите, получили над 1% от гласовете на последните парламентарни избори да бъдат предоставени по 2 помещения, общинска собственост - за нуждите на общинските ръководства.

С подточка 4 от решението  ОбС е възложил на кмета на общината, в срок до 45 дни от приемане на решението, да пристъпи към прекратяване на договорите за наем на общински помещения, сключени с партии и организации, които не отговарят на изискването да са парламентарно представени или да са получили над 1% от гласовете на последните парламентарни избори, както и да пристъпи към принудителното им отстраняване  („изваждането им”) от общинските помещения.

В сезиращата заповед се поддържа, че решението е прието при допуснати съществени процесуални нарушения на чл.31 ал.5 т.3 и чл.58 ал.2 от Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет и взаимодействието му с общинската администрация на община Бургас (Правилника), както и на чл. 27 ал.4 и ал.5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Излагат се и доводи за противоречие с материалноправни разпоредби – с чл.14 ал.4 изр. последно от Закона за общинската собственост (ЗОбС) и чл.32 ал.3 от Закона за политическите партии (ЗПП), във връзка с чл.15 ал.1 от ЗОбС.

В съдебно заседание процесуалният представител на областния управител пледира отмяна на решението на ОбС в оспорените му подточки.

В жалбата от Общинския съвет на Българската социалистическа партия се твърди, че Общински съвет – Бургас не е компетентен да приема оспореното решение, защото то е от компетентността на кмета на общината, както и че решението е прието при неизяснена фактическа обстановка, което го прави немотивирано.

В пледоария по същество процесуалният представител на жалбоподателя  иска обявяване на нищожността на решението, респективно неговата отмяна, поради противоречие с материалноправни разпоредби и допуснати съществени процесуални нарушения при приемането му.

Процесуалните представители на ответника оспорват сезиращата заповед и жалбата. Излагат доводи, че решението на Общински съвет – Бургас не е индивидуален административен акт, общ административен акт или подзаконов нормативен акт и не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Поддържат, че оспорващата заповед и жалбата са процесуално недопустими, а по същество – неоснователни.

По допустимостта на оспорването.

За да се произнесе по възражението относно допустимостта на жалбата и заповедта, настоящият съдебен състав следва да изясни правната природа на решението на Общински съвет – Бургас.

Решението е прието с явно гласуване и съдържа четири взаимосвързани подточки.

В подточка 1 от него е прието да се предоставят помещения – общинска собственост, на политически партии и организации, регистрирани по чл. 15 от ЗПП, които са парламентарно представени, както и на тези, които са получили повече от 1% от гласовете на последните парламентарни избори.

С подточка 2 е определен броя и местоположението на помещенията, които ще бъдат предоставени на общинските ръководства на съответните партии и организации – по две помещения за всяка политическа сила (едно в централната градска част и едно в периферията на града или в съставните селища) – с подходяща площ и при равни финансови условия.

По силата на подточка 3, кметът на общината е задължен да представи на следващото заседание на общинския съвет отчет за отдадените по наем на политически организации, към момента на вземане на решението, общински помещения, а също така и информация за условията, при които са отдадени и изпълнението на тези условия.

Съгласно подточка 4, на кмета на общината е възложено – в срок от 45 дни от приемане на решението, да пристъпи към прекратяване на договорите с политическите партии, които не отговарят на описаните в подточка 1 условия, както и да предприеме действия по принудителното им отстраняване от помещенията.

Според настоящия състав, решението на общинския съвет подлежи на съдебен контрол за законосъобразност.

Отдаването под наем на общински помещения е сложен фактически състав, който съдържа в себе си административни и граждански правоотношения. Първата фаза от него е административна, по своя характер. Тя е свързана със спазване на нормативно установена процедура и води, от една страна, до промяна в правната сфера на общината, а от друга - на субектите, които ползват по наем общинските помещения. Процедурата, открита, съгласно решението, следва да приключи с предоставяне на помещения на облагодетелстваните лица и прекратяване на наемните правоотношения и принудително отстраняване на досегашните наематели, които на отговарят на едностранно определените критерии. При гласуването на решението, общинският съвет действа като административен орган, а не като равнопоставен субект в гражданско правоотношение. Издаденият акт, като начало на цялостна процедура, е административен акт, с който едностранно се създават права и задължения, а не гражданскоправно волеизявление на собственика на свободните помещения. Гражданските правоотношения между равнопоставени субекти се разкриват във втората фаза на процедурата. В нея кметът на общината, в изпълнение на възложените му от общинския съвет правомощия, извършва необходимите действия – прекратява договори за наем и сключва нови – с новия кръг субекти, описани в подточка 1. Дори и в тази фаза, обаче,  могат да бъдат открити административни правоотношения (напр. във вмененото задължение на кмета да предприеме действия за принудително отстраняване на наемателите с прекратени договори).

С оглед изложеното, съдебният контрол за законосъобразност е допустим и осъществяването му не препятства възможността на органа на местното самоуправление да взема решения за сключване на гражданскоправни сделки с имоти общинска собственост. Това правомощие, обаче, следва да се изпълнява при спазване на съответните материалноправни и процесуални разпоредби, защото това е законовата гаранция, че правомощието на общинския съвет е упражнено съобразно конституционно защитения интерес на общината. Решението на общинския съвет не е част от производство по издаване на друг акт, а самостоятелно властническо волеизявление на административен орган. Всяко лице, чиито права и интереси са нарушени или застрашени от такъв акт, има правото да го оспорва по съдебен ред.

Съдът намира, че оспорващата заповед и жалбата са допустими и следва да бъдат разгледани по същество.

Областният управител осъществява контрол за законосъобразност на решенията на общинските съвети чрез спиране на тяхното действие и оспорването им пред съда по реда на чл. 32 ал. 2 от Закона за администрацията (ЗА), по аргумент и от разпоредбата на чл. 45 ал. 4 от ЗМСМА. Разпоредбата на чл. 32, ал. 2 от ЗА регламентира две хипотези с различни правомощия на областния управител по отношение на актовете на общинските съвети и на кметовете на общини. В първия случай той може да спре изпълнение на решение на общински съвет и да го отнесе пред административния съд за проверка на неговата законосъобразност, което правомощие се упражнява по реда на чл. 32, ал. 2 от ЗА спрямо акт на общинския съвет, по отношение на който областният управител е констатирал материална и/или процесуална незаконосъобразност. Това правомощие е предоставено на областния управител със закон и не е обвързано от вида (индивидуален, общ или нормативен акт), както и предмета на акта (акт с гражданскоправен или друг характер), предмет на предложението. Общинският съвет като орган на местното самоуправление в общината е длъжен да упражнява правомощията си по чл. 21 от ЗМСМА като се разпорежда с правото на своята собственост в интерес на общината. За да бъде гарантирано законосъобразното упражняване на предоставените на общинския съвет със закон правомощия при разпореждане с общинска собственост, решенията трябва да бъдат взети в рамките на компетентността, при спазване на административнопроизводствените правила и на съответните материалноправни норми, който контрол се упражнява от административния съд в производството по чл. 32, ал. 2 от ЗА. Съдебната проверка е гаранция за законосъобразно упражняване на обективното право на управление и разпореждане и че имуществото на общината се използва в интерес на същата, съгласно чл. 140 от Конституцията.

Що се отнася до жалбата на Общинския съвет на Българската социалистическа партия, съдът счита, че следва да я разгледа не само по отношение на твърденията за нищожност, но и по доводите за незаконосъобразност на акта, въпреки че жалбоподателят не е представил доказателства за наличието на правен интерес от оспорването. Видно от доказателствата по делото, извод за правния интерес на Българската социалистическа партия може да се направи от справката за клубната база на политическите партии, представена от ответника (лист 54 от делото). От тази справка се установява, че Българската социалистическа партия е ползвала 8 (осем) помещения - общинска собственост, към датата на приемане на решението. В този смисъл, интересите на тази партия очевидно са засегнати от подточки 2 и 4, затова и жалбата е допустима.

По основателността на оспорването.

 Оспореното решение на общинския съвет е общ административен акт.

Съгласно чл.65 от АПК, общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове.

Решението има еднократно действие.

По отношение на наемателите, които ползват помещения, без да отговарят на критериите, посочени в подточка 1, съгласно подточка 4, действието му се изчерпва с едностранното прекратяване на наемните правоотношения и – ако е необходимо – с принудителното им отстраняване, а по отношение на облагоприятстваните субекти – със сключване на договори за наем с общината.

Адресати на акта са неопределен, но определяем кръг от лица, част от които са засегнати, а други - облагоприятствани. Това са политическите партии – наематели, към момента на приемане на решението, политическите партии, които не ползват, но имат право да ползват помещения, съобразно критериите в подточка 1 и кмета на общината, на когото е възложено фактическото изпълнение на решението.

Видно от доказателствения материал по делото, общинският съвет не е спазил процедурата по глава V раздел ІІ от АПК, за издаването на общ административен акт. Откриването на производството по издаването му не е оповестено по реда на чл.66 ал.1-2 от АПК. Фактите и обстоятелствата по издаването му не са обсъдени, в съответствие с чл.71 от АПК. Единственото фактическо основание за приемане на решението е докладна записка на председателя на общинския съвет, в която обаче, не се съдържат конкретни данни – за броя и вида на ползваните от партиите помещения, за размера на наема, който следва да заплаща всяка една партия, за установено неизпълнение на  задължението за плащане на наемната цена (с посочване на конкретни субекти и суми), за очакваните приходи при отдаването им под наем на други партии. В докладната записка се изтъква единствено необходимостта от оптимизиране на условията за предоставяне на помещения на политическите партии (лист 6). Извод за необоснованост на решението може да бъде  направен и от текста на подточка 3, според който кметът на общината е задължен да представи на следващото заседание на общинския съвет отчет за отдадените под наем на политически организации, към момента на вземане на решението, общински помещения, а също така и информация за условията, при които са отдадени и изпълнението на тези условия.

Приетото решение не е оповестено по реда на чл.72 от АПК.

Освен общите процесуални норми на АПК, общинският съвет е нарушил и специални норми на ЗМСМА във връзка с начина на приемане на решението, предмет на настоящото производство.

Въпреки липсата на изрично позоваване на законов текст, съдът намира, че оспореният акт на общинския съвет е приет на основание чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА. Основание за тази правна квалификация е съдържанието на подточки 1,2 и 4 от решението, от които съдът прави единствения възможен извод – в тях е обективирано волеизявление на общинския съвет за управление на общинско имущество.

Съгласно чл.27 ал.4 и ал.5 от ЗМСМА, решението на общинския съвет по чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА следва да бъде прието с гласовете на повече от половината от общия брой общински съветници и то чрез поименно гласуване, отразено в протокола от заседанието на съвета.

Видно от приложеното заверено копие на протокола от заседанието на общинския съвет (лист 22 от присъединеното за съвместно разглеждане адм.д.№ 199/2008 година на АдмС- Бургас), както и от представеното от областния управител и неоспорено от ответника извлечение от същия протокол (лист 30-46 от делото), оспореното решение е прието с гласовете на повече от половината от всички общински съветници, но без да е извършено поименно гласуване. Това нарушение е съществено, защото редът за приемане на решения по чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА е императивен, а неговото спазване – условие за законосъобразност на акта.

В оспорващата заповед на областния управител се излагат и доводи за материална незаконосъобразност на решението на общинския съвет.

Поддържа се, че подточка 2 от решението, в частта си относно предоставянето на помещения на политическите партии „при равни финансови условия” е в противоречие с нормите на чл.14 ал.4 изр.ІІ от ЗОбС във връзка с чл.32 ал.1 от ЗПП. Съдът споделя аргументите на оспорващия. Съгласно цитираните законови текстове, размерът на наема за имотите, предоставени на общинските ръководства на политическите партии е в размер на амортизационните отчисления, като към тях се добавят и експлоатационните разходи, ако има такива. Използваният в решението израз „при равни финансови условия” е в очевидно противоречие със законово определения начин за изчисляване на наемната цена.

 

Основателни са и доводите относно материалната незаконосъобразност на подточка 4 от решението - във връзка с възложеното на кмета на общината задължение за прекратяване на наемните правоотношения с политически партии, които не отговарят на критериите, посочени в подточка 1.

С оспорващата заповед се поддържа, че в подточка 4 е въведено ново основание за прекратяване на наемните правоотношения, което е несъвместимо с нормите на чл.32 ал.3 от ЗПП и чл.15 ал.1 от ЗОбС. Редът за отдаване под наем на помещения за нуждите на политически партии е специален, както са специални и предпоставките за прекратяване на тези отношения. Твърди се, че хипотезите, при които договорните отношения с партиите могат да бъдат прекратени, са изброени изчерпателно, затова е недопустимо да се въвежда ново основание, което няма нормативна регламентация.

Законодателят е уредил в чл. 15, ал. 1 от ЗОбС и чл.32 ал.3 от ЗПП специален режим за прекратяването на наемните правоотношения за обекти - общинска собственост, предоставени за нуждите на местните ръководства на политическите партии.

Съгласно чл.32 ал.3 от ЗПП, наемните правоотношения се прекратяват поради неплащане на наемната цена за повече от три месеца, поради системното й неплащане в срок или при нарушение на ал. 2 от същия член, според която предоставените помещения на политически партии не могат да се преотдават под наем, да се преотстъпват за ползване, както и да се ползват съвместно по договор с трети лица, освен когато подпомагат дейността на партията и се запазва основното им предназначение.

От друга страна, в чл.15 ал.1 от ЗОбС са изброени изчерпателно основанията на прекратяване на договорите за наем на общинско имущество. Въведеното с оспореното решение основание за прекратяване на наемните правоотношения не фигурира между тях. Това основание не фигурира и в текста приложената наредба на общинския съвет, издадена на основание чл.8 ал.2 от ЗОбС (лист 58-65), в която е предвидено прекратяване на наемните правоотношения да се извършва по реда на ЗОбС (чл.25 от Наредбата). Затова съдът приема, че с оспореното решение общинският съвет е направил опит да измени едностранно, извъндоговорно, съществуващи правоотношения с наематели, което е в противоречие с разпоредбата на чл.20а ал.2 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Според чл.20а ал.2 от ЗЗД, договорите могат да бъдат изменени, прекратени, разваляни или отменени само по взаимно съгласие на страните или на основания, предвидени в закона.

Съдът не споделя възражението в жалбата на Българската социалистическа партия, че общинският съвет е приел нищожно решение, поради липса на компетентност. Действително, цитираният в жалбата текст на чл.14 ал.4 от ЗОбС, дава право на кмета да сключва договори за наем, като предоставя общински помещения за нуждите на политически партии. С оспорения акт, обаче, не е взето решение за встъпване в конкретни наемни правоотношения, а са определени критериите, за отдаване на общински имоти на политически партии.

С оглед на установените процесуалноправни и материалноправни пороци на оспорения акт, съдът счита, че следва да отмени подточки 2 и 4 от решението на общинския съвет. Поради липса на искане за присъждане на разноски, съдът не следва да се произнася по този въпрос.

По изложените съображения, на основание чл.184 във връзка с чл. 172 ал.2 от АПК, съдът

 

Р Е Ш И

 

ОТМЕНЯ отразеното в Протокол № 4/20.12.2007 година Решение на Общински съвет – Бургас, прието по т.17 от дневния ред на сесията, проведена на 20.12.2007 година, в частта му относно подточки 2 и 4.

 

Решението може да се обжалва в четиринадесетдневен срок от съобщаването му пред Върховен административен съд.

 

 

 

СЪДИЯ: